最新消息延後上路是轉機還是危機？深入剖析《國土計畫法》延遲背後的真實問題
次閱讀
《國土計畫法》原訂於2025年全面實施，象徵台灣土地利用邁向全區整合與永續管理的關鍵里程碑。然而，因地方政府圖資尚未建置完成、人力資源不足及法令整合未竟等問題，立法院於2024年底三讀通過延後實施至2031年。此舉引發各界熱議，憂心土地破碎化、農地穿孔化與無序開發將持續惡化，阻礙農村振興與城鄉整合。本文將深入探討國土計畫法延後的制度背景、土地利用現況問題、《國土計畫法》帶來的改革契機，並分析延期對政策信任、區域發展與產業轉型的潛在衝擊。同時也將提出具體因應策略，協助地方政府、產業及民眾共同為2031年實施做好準備，以確保國土資源合理運用與世代永續發展的願景不被延宕。
延後上路是轉機還是危機？深入剖析《國土計畫法》延遲背後的真實問題
📘 目錄
引言
台灣土地利用的歷史脈絡
現行土地利用問題的深層剖析
《國土計畫法》的預期改善與挑戰
延後上路的影響評估
未來發展與應對策略
結論與建議
🧭 引言
《國土計畫法》自2015年通過至今，歷經多年籌備與討論，原本預計於2025年全面實施，目標是終結台灣長期土地利用混亂、規劃碎裂的問題，建立一個從中央到地方層級的分級治理架構，以實現空間資源的永續發展與合理分配。該法重視整體空間秩序規劃，導入分區用途明確管理、動態檢討制度、在地參與機制等先進概念，期望翻轉過往區域計畫的僵化與脫節問題。
然而，隨著法案推進過程的深入，實務層面逐步浮現諸多挑戰。根據立法院2024年底通過的修正內容，因多數地方政府在人力、技術與地政圖資更新方面準備不足，且新舊制度銜接尚未順利完成，因此全面實施時程延後至2031年。這一延後決策，在短期內雖然緩解了地方執行壓力，但卻也引發各界對土地管理失控的憂慮，特別是農地破碎化、都市邊緣無序擴張、違規使用猖獗等問題恐將持續惡化。
本篇文章將從台灣土地規劃的歷史脈絡出發，深入探討《國土計畫法》推行背景、現行制度所面臨的困境與挑戰、延後實施的可能衝擊，並提出實務上可行的政策建議，為未來2031年上路前的過渡階段提供一份深度解析與思考指引。
🏞️ 台灣土地利用的歷史脈絡
📜 區域計畫法的歷史與現狀
台灣自1964年《區域計畫法》上路以來，已有超過一甲子的歷史。此法制主要以行政區域劃定的「都市計畫區」與「非都市土地」為規劃對象，試圖透過法定分區限制土地用途，以達成城鄉均衡發展。然而，實務上此法逐漸暴露出諸多制度性瓶頸，未能有效因應現代社會的快速變遷與多元空間需求，主要問題包括：
僵化的規劃框架：
土地用途變更程序繁瑣，導致規劃調整速度遠遠落後於產業與人口移動。例如，產業聚落快速轉移、新興科技園區興起，往往需透過個案變更處理，缺乏整體視野與長遠規劃。零星變更問題嚴重：
在農地與非都市土地中，地方政府常為配合投資需求、基層選民壓力等因素，允許個案變更土地用途，導致所謂的「農地穿孔化」，也就是在大片農地中出現點狀開發，造成環境破碎、管理困難。中央與地方脫節：
中央主導的區域計畫無法真正反映地方在地條件與產業需求，導致地方政府在執行上多流於形式，甚至出現規劃與實際發展方向背離的情形，長期影響土地利用效率與公共資源配置。
這些問題已在民間與學界累積多年批評聲浪，加上都市化與地方創生等議題日益受到重視，促使中央政府意識到亟需進行制度性的土地規劃轉型。
📌 從區域計畫法到《國土計畫法》的轉型契機
《國土計畫法》的誕生，可視為對過往土地規劃思維的一次根本改革，其目的並非僅為法令重整，更是空間治理觀念的全面進化。此法在制度設計上具有以下幾項重要創新：
三級規劃架構：全國－區域－地方
不同於過往以中央為單一決策源的體制，《國土計畫法》強調從中央到地方的協力分工與垂直整合，全國計畫負責大方向與基本原則，區域計畫則處理跨縣市議題，地方計畫則需反映鄉鎮實際需求，確保規劃具彈性與回應性。用途分區管理制度
建立明確的土地用途分區系統，初步劃分為農業發展地區、城鄉發展地區、自然保育地區與海洋資源地區等，並根據分區用途訂定可行與不可行之開發行為，杜絕灰色地帶。五年一檢制度
為避免計畫僵化，每五年需檢討並更新計畫內容，以反映產業變遷、人口流動、氣候變遷等變因，確保計畫的持續適應性。跨部會整合與公開參與機制
建立國土功能分區會議制度，納入地方政府、專家學者、民間代表等多元利害關係人意見，促進透明決策與協作治理。
儘管制度設計充滿前瞻性，但在實務推動過程中仍遭遇諸多困難，尤其在地方政府端，面臨人力、經費、資訊系統建置等問題未及時到位，使得落實困難重重，最終不得不透過修法將原訂於2025年的上路時間延至2031年。這段延遲不僅為法制轉型執行爭取更多緩衝期，也同時暴露出台灣土地管理轉型的深層結構性困境。
🏗️ 現行土地利用問題的深層剖析
🌾 零星開發與土地破碎化
在現行制度尚未全面轉型前，台灣土地利用長期受到「點狀變更」、「單一需求導向」的影響，產生嚴重的土地破碎化問題。農地與非農設施混雜，都市邊緣無序擴張，不僅造成環境負擔，也導致公共資源難以有效配置。
📍農地穿孔化現象日益明顯：
農地內出現大量小規模的工業設施、倉儲用地或休閒設施（如農舍、露營區、景觀咖啡屋等），破壞農地整體連續性與灌溉系統，有如「綠色拼圖」中不斷被挖走的碎片。
以彰化與雲林為例，近年有超過上千件非農設施進駐農地，儘管部分具農村觀光功能，卻因缺乏整體配置，形成水源污染、廢水排放爭議，甚至占用災害潛勢區，增加災害風險。
📍都市邊緣無序擴張的惡性循環：
都市計畫範圍外的區域（如非都市土地）因土地相對便宜，常成為建商或自建族首選。然而基礎設施（如下水道、公共交通、醫療資源）尚未完善前，就貿然開發，導致「住宅先行、公共建設滯後」的現象。此類地區往往成為所謂的「睡城」，居民通勤不便、生活品質低落，進一步加劇都會區核心地段壓力。
🏡 農村振興與土地規劃的矛盾
近年中央與地方不斷推動農村再生計畫、青年回鄉創業與農業六級產業化，試圖振興地方經濟。然而，現行土地規劃制度卻難以與政策接軌，形成「理想很豐滿，制度卻骨感」的矛盾局面。
📍農業六級產業無法順利落地：
所謂六級產業，是指農民自行從事「初級（生產）」、「次級（加工）」與「三級（行銷、觀光）」產業整合。但在土地使用上，一個小農欲同時設立加工坊與民宿，就必須跨越繁瑣的用地變更、建築設施許可、環評程序等多重障礙。
例如，許多返鄉青農計畫設立在地品牌工作坊，但常被地方政府以違反水保區、非都市土地用途限制為由拒絕。結果反而鼓勵灰色地帶的「先做後補」、「邊做邊罰」，制度成了阻礙創新與青年回鄉的高牆。
📍傳統聚落保留制度失靈：
台灣許多百年聚落因無法納入正式都市計畫或農村發展計畫，導致公共投資不到位，建築更新受限。居民想修繕自宅或引進青年創業空間，卻卡在用途管制與建築法規限制。
以嘉義太保的某原住民聚落為例，因屬「非計畫區」，導致聚落內長期缺乏下水道與道路拓寬預算，僅能維持老舊狀態，人口逐年流失，聚落功能逐漸凋萎。
🛑 中央與地方規劃權限的矛盾
目前土地治理多由中央制定法規、劃設原則，再交由地方執行細部規劃。然而，由於中央決策者缺乏在地情境知識，加上制度過於標準化，導致地方政府難以靈活應對地區差異。
📍缺乏地方回饋機制的規劃程序：
在許多規劃案中，地方政府僅能「被動配合」中央審查，如區域計畫審議、重大設施預定地畫設等。若地方實務經驗未納入，恐導致規劃與民情脫節，增加政策阻力與民眾抗爭。
例如，部分原本屬於傳統耕地的地區被規劃為產業專區，卻因基礎設施未及、產業招商未果，造成閒置土地與社會資源浪費，還引發當地農民抗議「農地被搶」。
📍調整幅度受限導致地方治理無力：
地方即使想依地區需求調整土地利用方向，也因現行法令限制、中央審查繁瑣，導致施政彈性不足。例如某鄉鎮欲擴展觀光地區、發展生態旅遊，卻因所在分區屬「農業用地」而遲遲無法變更，錯失觀光熱潮商機。
📏《國土計畫法》的預期改善與挑戰
🗂️ 分區管理的嚴謹性與彈性兼顧
《國土計畫法》以「國土功能分區」為核心，試圖跳脫過往單一用途劃設邏輯，改以生態保育、農業生產、防災需求等多重考量，賦予土地使用更多層次性的分類與管理方式。
然而，挑戰也隨之而來：
分區管理雖提升法制嚴謹性，但是否能精準反映地方特色與產業需求，仍需靠彈性制度如例外許可、滾動檢討加以修正。
如何避免分區劃設成為「紙上作業」、與實際使用脫節，將考驗中央與地方資料整合能力與溝通協調機制。
🏛️ 地方賦權的政策意涵
《國土計畫法》明訂地方須擬定「國土功能分區計畫」，並得定期檢討，這意味地方政府將獲得前所未有的規劃自主權。然而：
地方在制度設計、人力資源與空間資料建置上尚未成熟，需中央協助補強能力缺口。
若缺乏全國性引導與一致性標準，恐導致區域發展失衡，甚至引發城鄉對立與土地競逐。
🔗 與區域計畫法的銜接問題
目前《區域計畫法》仍是主導土地利用的主要法規，《國土計畫法》則處於「架構成形、實施待定」的階段。兩者銜接困難，導致：
政策空窗期長，地方政府無所適從。
地目變更審查標準不一，甚至出現規避新法規範的趨勢。
📉 延後上路的影響評估
📊 對土地利用規劃的影響：
延後實施代表舊有制度將繼續主導土地規劃，原本應透過新法整合與改革的混亂狀況仍將持續。例如：
非都市土地申請個案變更仍須依《區域計畫法》舊制操作，造成審查標準不一，增加政策風險。
舊有分區與實際使用差距大，易出現違規使用與土地濫用情形，導致破碎化與管理失控。
🏚️ 對農村振興的阻礙：
多元農業設施與農村創生空間難以就地合法，青農返鄉意願下降。
法規不確定性導致金融機構不願放款，阻礙農村投資與創業。
😟 對政策推動的信任影響：
民眾可能認為政策朝令夕改、缺乏穩定性，對國土治理產生疑慮。
地方政府也因不確定性升高，推動創新規劃或跨部門整合計畫的意願降低，形成「靜待觀望」的政策冷卻期。
🧩 未來發展與應對策略
《國土計畫法》延期至2031年施行，雖然給予地方政府更多準備時間，卻也延長了土地利用混亂的風險期。因此，中央與地方政府必須在此「延宕過渡期」內，積極擬定應變策略與補充機制，以防國土治理目標偏離初衷。以下針對過渡期內的可行策略與中長期的制度建議進行詳細說明：
🛠️ 過渡期內的政策補強措施
加速圖資整合與地理資訊系統（GIS）建置
目前地方多數圖資仍依賴傳統紙本資料，缺乏即時更新能力。建議中央補助地方建立雲端化GIS平台，以利未來動態規劃與分區核定工作。成立中央與地方共構的「國土治理任務小組」
借鏡地方創生經驗，鼓勵地方提出空間治理創新實驗方案，透過中央支援，進行案例輔導、資金挹注與專業顧問派駐，促進中央政策在地化實踐。擴大培育地方空間規劃人才與跨域專業人力
如城鄉規劃師、土地管理師、永續發展顧問等職缺仍稀缺，建議行政院協調教育部與國發會，推動國土空間教育改革，設立在職訓練與大專學程，並提供青年回鄉參與土地治理的誘因方案。試辦跨縣市聯合區域計畫整合機制
例如「大台北都會區」、「中彰投生活圈」、「高屏都會走廊」等跨縣市區域，可進行聯合規劃試辦，避免個別縣市重複設施或資源配置，提升整體區域競爭力。在《國土計畫法》上路前，強化現行《區域計畫法》的彈性運用指引
中央應發布具備法律效力的「區域計畫補充辦法」，針對農村聚落、農業轉型、都市擴張等問題給予明確裁量基準，減少地方變更申請爭議與效率低落。
📌 中長期的制度優化建議
建立永續發展目標（SDGs）與土地政策接軌的考核機制
未來國土規劃不僅需考量經濟效益，更應與氣候變遷、環境保育、能源轉型等指標掛鉤，建立與SDGs對應的「國土空間永續指標」，納入年度政府施政考核。推動「土地使用透明平台」公開制度
整合內政部、財政部與地方地政機關資料，建立全國土地利用透明平台，公開各類變更案、開發案、使用強度與公共設施配置，提升社會監督力與居民參與度。修法賦予地方更大彈性與責任，但搭配強制審查門檻
例如規定「人口10萬以上之縣市」得獨立擬定細部分區計畫，但必須經過中央委員會定期審議與績效追蹤，避免權責脫鉤。鼓勵地區性創新計畫，導入數位治理工具
如AI預測開發熱區、區塊鏈記錄土地交易、社群協作平台蒐集民意等新興技術，可結合國土規劃工具，讓空間治理走向「開放、即時、可預測」的新型治理模式
📌 結論與建議
《國土計畫法》的推行，標誌著台灣邁入系統化土地治理與永續發展的新紀元。然而，其延期施行至2031年雖屬務實之舉，卻也揭示了制度轉型過程中的深層挑戰，尤其是中央與地方之間的落差、地方人力不足、圖資整合遲緩與民眾參與度不足等問題。
面對這段「過渡與等待的八年」，政府不應視之為真空期，而應將其視為重整制度、壯大基礎、培育人才、修補漏洞的黃金期。若能妥善運用時間與資源，2031年後的土地治理不僅能準時啟動，更能具備高效能與高彈性的治理能力。
✅ 綜合建議如下：
強化中央協調角色，統籌地方資源整合進度，避免城鄉差距擴大。
提供更多彈性變通機制，試辦制度與區域試點計畫同步展開，提前測試法案落地可能遇到的障礙。
鼓勵民間參與與公私協力模式，發展由下而上的規劃文化，讓居民也能成為國土治理的參與者。
善用延期期間建構數位基礎設施，打造智慧國土治理系統，強化政策的即時監控與決策能力。
提早與《氣候變遷因應法》與各地方氣候行動路徑整合，創造國土規劃與氣候韌性兼容的新制度框架。
唯有在制度設計上從源頭打好根基、在人力與資訊系統上提前部署，並在治理哲學上轉向開放與協作，才能真正達成《國土計畫法》所承諾的「土地正義」與「空間永續」雙重目標。
專營台灣/日本/泰國/越南/菲律賓
工業地產/房地產 買賣出租
物件眾多、無法即時刊登
請直接加LINE ID:803033
0981-681-379 曾先生 告知需求
相關連結
新青安房地產租售專區
詠騰廠房租售專區
詠騰工業地租售專區
詠騰建地租售專區
詠騰農地租售專區
詠騰歷年成交專區
(圖片來源:公共電視)
