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🏛️ 政院修《國土計畫法》：重大建設的便利通道，還是國土失序的隱憂？

作者：小編於 2025-09-26

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《國土計畫法》修法引發爭議，核心在於「重大建設」是否可凌駕國土計畫，及期限延長是否合理。學者警告若定義不明，恐重演浮濫開發；環境專家憂心農地流失加劇，影響糧食安全；地方代表則認為發展需彈性，但空白授權等同放棄監督。政策建議包括：明確以負面表列限定重大建設範圍；延長期限應設一年上限；中央與地方應設常設協商平台，避免資訊落差；強化公民參與，透過資訊公開與聽證會增進社會信任；建立農地保護與補償制度，減少對農業的衝擊。整體而言，台灣未來挑戰不在快速推動建設，而是如何兼顧土地正義、農業保護與產業發展。唯有透明、嚴謹、公開的制度，才能在開發與永續之間取得真正平衡。

🏛️ 政院修《國土計畫法》：重大建設的便利通道，還是國土失序的隱憂？

📑 文章目錄

✍️ 引言：從大埔事件到修法爭議的歷史脈絡
🏗️ 國土計畫法的立法初衷與制度設計
⚖️ 修法核心爭點逐條解析
📊 表格比較：修法前後制度差異
🏞️ 中央與地方的角力案例
📣 立委與民間團體的反彈聲浪
🚀 「大南方計畫」與修法的關聯性
🎓 學界與專家觀點
💡 政策建議：土地治理如何兼顧建設與正義
✅ 結論：開發與永續之間的平衡

✍️ 引言：從大埔事件到修法爭議的歷史脈絡

2015 年 12 月 18 日，立法院三讀通過《國土計畫法》，外界視其為「土地正義的最後防線」。當時的社會氛圍，仍籠罩在苗栗大埔強制徵收的陰影中。這起案件讓許多人反思：土地是否能被隨意徵收？國家是否能在未充分協商下，犧牲農民權益以成全建設？

《國土計畫法》上路後，內政部於 2018 年提出全國國土計畫，將土地劃分為 國土保育、農業發展、城鄉發展、海洋資源 四大類別。各縣市必須在 2020 年前提出地方計畫，送中央審議。制度原本設計要讓土地規劃透明化、制度化，避免濫權。

然而，行政院於 2019 年卻提出修法方案，包含兩大關鍵：

行政院得以「國家重大建設」為由，突破既有土地分區限制。
地方計畫期限「一定期限」延長，卻未設定明確時程。

此舉立刻引發民間質疑：修法是否是為「大南方計畫」與產業園區等開發案鋪路？

🏗️ 國土計畫法的立法初衷與制度設計

📌 四大國土功能分區

分區	目的	土地類型	意義
國土保育地區	保護生態、維護水資源、防災	山坡地、保護區、森林	防止過度開發與天災擴大
農業發展地區	糧食安全、農業永續	農田、漁業養殖區	穩定糧食供應與農村經濟
城鄉發展地區	聚落發展、產業建設	都市、鄉鎮、產業區	平衡都市與鄉村發展
海洋資源地區	海洋資源利用與保護	海域、漁港、沿海區域	建立藍色經濟與永續海洋治理

👉 透過此制度，土地使用不再僅由地方政府「各自為政」，而是透過中央統合，兼顧保育與發展。

🏛️ 中央與地方分工機制

中央（內政部營建署）：負責全國國土計畫，劃設功能分區大框架。
地方政府：依據地方需求，提出具體分區與使用規範。
審議程序：中央審查地方計畫，並公開資訊，確保透明度。

這套制度的設計，原本要避免「中央獨裁規劃」或「地方無序開發」，達成權責平衡。

⚖️ 修法核心爭點逐條解析

🏢 模糊的「國家重大建設」定義

修法草案中，「國家重大建設」被納入可凌駕地方計畫的理由，但其定義模糊。過去在立法院審議時，曾有人嘗試將「產業園區、觀光開發、大型商場」等納入，卻因爭議過大被刪除。如今再次出現，令人擔心會成為「政策萬用鑰匙」。

⚠️ 問題：

誰來決定何謂「國家重大建設」？
若民間財團開發案被包裝成「重大建設」，是否就能繞過審查？

⏳ 「一定期限」的無限延長風險

原本地方政府需在 2020 年前完成提案，修法後卻改為「一定期限」，卻沒有明文限制。

👉 風險：

地方可能藉機拖延，導致國土規劃停擺。
中央則可視情況操作，喪失制度約束力。

📊 表格比較：修法前後制度差異

項目	現行制度	修法後可能影響
重大建設認定	僅限公共設施、公用事業	擴大至模糊「重大建設」
地方計畫期限	明訂 2 年內完成	無明確時程，可能無限延長
中央 vs 地方	協商制衡	中央可直接突破地方計畫
公民參與	較高、需公開資訊	透明度下降、社會信任降低

🏞️ 中央與地方的角力案例

🌱 高雄九鬮農場的農地保衛戰

2012 年，經濟部要求台糖釋出九鬮農場土地，規劃產業園區。
高雄市政府在地方計畫中卻將其劃為農業區，理由是「優良農地需保留」。
農委會官員甚至不清楚當初怎麼會被變更為工業區，顯示溝通平台不足。

👉 教訓：資訊不透明，導致中央、地方、農民三方衝突。

🏘️ 雲林 4131 公頃城鄉發展區

全國最大規模的城鄉發展區劃設。
地方期待藉此吸引投資，但學者認為「人力與產業能量不足」。
若開發失敗，將變成縣府財政黑洞。

🌾 台南與屏東的拖延策略

擁有最多農地，但地方政府遲遲不送件。
原因：農地若被限制，地方財源受損。
實質上是「以拖待變」，期待中央妥協。

📣 立委與民間團體的反彈聲浪

立委質疑：修法是替財團開發鋪路，模糊授權危險。
環保團體：應採「負面表列」，禁止將產業園區、大賣場列入重大建設。
公民團體：擔心透明度下降，公民參與形同虛設。

🚀 「大南方計畫」與修法的關聯性

2019 年，蔡英文與賴清德提出「大南方大發展計畫」，承諾四年內投入 5000 億元。

👉 外界質疑：

修法時機與「大南方」高度重疊。
是否是「建設先行，法規配合」的政策？

🎓 學界與專家觀點

土地規劃與資源管理一直是台灣高度爭議的公共議題。專家普遍認為，這次《國土計畫法》的修法若未能把握原則，恐怕會讓制度設計流於形式。

📌 土地規劃學者

多位大學土地規劃學者指出，「重大建設」的定義若過於模糊，極容易被政府或開發單位濫用。例如，早期林口新市鎮與高鐵沿線周邊的開發，雖然以「國家重大建設」為名，但卻造成大片農地消失，當地居民搬遷，最終許多土地閒置多年。學界建議應該透過「負面表列」方式，明確排除觀光樂園、商業住宅區等與民生無直接關聯的開發案，避免再次出現浮濫使用的情況。

📌 環境專家

根據農委會統計，台灣近三十年已損失超過 20 萬公頃農地，其中相當比例來自工業區與都市計畫擴張。環境專家憂心，若修法讓「重大建設」凌駕國土計畫，農地流失問題將更加嚴重，甚至影響糧食自給率。特別是在氣候變遷下，農業不僅是糧食安全的基石，也與水資源管理、生態保育息息相關。若土地規劃過度傾向開發，長遠來看將削弱台灣的環境韌性。

📌 地方代表

地方政府與民代則有不同立場。他們多半主張發展需要彈性，否則將錯失投資機會與基礎建設窗口期。然而，也有地方代表坦言，若中央給予「空白授權」，等同放棄監督機制，容易讓地方與中央互踢皮球，最後承受後果的往往是居民。以苗栗大埔事件為例，當初即因監督不足，導致土地徵收爭議，至今仍是台灣土地正義的警惕。

💡 政策建議：土地治理如何兼顧建設與正義

為了避免修法淪為倒退，政策建議可分為以下幾個層面：

明確定義「重大建設」
建議採取「負面表列」制度，明訂哪些開發案不得以「重大建設」名義規避國土計畫，例如大型商場、特定豪宅區開發。僅限於公共基礎建設、能源轉型、交通運輸、國防安全等項目。這樣能兼顧效率與土地正義。
延長期限應有限度
修法若允許重大建設無限期延長，等同放任規劃空轉。專家建議應設下「一至兩年完成」的明確期限，並在超過期限時進行嚴格審查。根據審計部數據，台灣過去 20 項重大建設平均延宕 5.6 年，若再無管制，恐將加重財政負擔。
中央與地方建立常設協商平台
現行國土計畫往往是「中央規劃、地方執行」，造成地方政府抱怨「資訊落差」。若能建立常設平台，讓中央、地方與居民代表定期溝通，將有助於降低衝突。例如，借鏡日本「國土形成計畫會議」制度，確保各層級意見都能進入決策過程。
強化公民參與機制
台灣社會運動經驗顯示，資訊公開與公民參與是降低爭議的關鍵。若能建立透明資料庫、舉辦公開聽證會，並採取「環境影響評估＋社會影響評估」雙軌制，將能提高政策正當性。例如，德國在基礎建設前置期就會舉辦至少三次聽證會，避免後期抗爭。
推動農地保護制度
建議同步建立「農地替代方案」與「補償機制」。例如，若農地被徵收，可提供相等生產力的替代農地，或設立基金補貼農民轉型。同時應推動「農業保護區制度」，如韓國的「農地法」就明訂不可隨意轉作，確保糧食與農業基礎不受侵蝕。

✅ 結論：開發與永續之間的平衡

《國土計畫法》本意是為了矯正過去「先建設、後規劃」的亂象，建立更嚴謹的土地治理機制。然而，若修法讓「重大建設」凌駕規劃，將使法制淪為空殼，甚至重演大埔徵收、台南鐵路地下化拆遷等悲劇。

台灣真正的挑戰，不在於如何快速通過建設，而是如何在 發展需求與土地正義之間找到平衡點。農業保護、居住權、生態永續與產業發展，都是同等重要的價值，不能以「經濟」壓倒一切。

只有建立 透明、嚴謹、公開 的制度，並讓中央、地方、居民都能參與其中，台灣才能避免陷入「一邊建設、一邊抗爭」的惡性循環。未來，土地治理若能真正兼顧建設與永續，才算走出歷史教訓，邁向一個更公正、更具韌性的社會。

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